Kayyum mu, kayyım mı?

Hüznün ve ölümün şairi Cahit Sıtkı Tarancı’nın, o çok ünlü Otuz Beş Yaş şiirinin bir dörtlüğünde; “Ayva sarı nar kırmızı sonbahar!// Her yıl biraz daha benimsediğim.// Ne dönüp duruyor havada kuşlar?//Nerden çıktı bu cenaze? ölen kim?// Bu kaçıncı bahçe gördüm tarumar”? Dizelerinde belirttiği hüznün, hasadın ve bolluk ve bereketin simgesi Eylül ve Ekim aylarını da geride bıraktık. Ekim ayının son haftası tam da Cumhuriyet’in 101’inci yıldönümü şenlikleri ve etkinlikleriyle neşeli ve dingin bir şekilde geçecek derken, aynı günlerde Esenyurt Belediye Başkanı Prof. Dr. Ahmet Özer’in görevinden alınarak yerine İçişleri Bakanınca Kayyım atanması olayı, bu neşe ve dinginliğin üzerine büyük bir gölge düşürdü.

Bunun hemen ardından yine, eski kuşakların kış mevsiminin başlangıcı olarak kabul ettikleri Kasım Ayı da başta Mardin olmak üzere Batman illeri ve Şanlıurfa’ya bağlı Halfeti ilçesi Belediye Başkanlarının görevlerinden alınarak yerlerine yine kayyımlar atanması haberleriyle başladı. Pazartesi sabahı erken saatlerde gerçekleşen bu olay, siyasi alanda sarsıcı oldu. Ve deyim yerindeyse, adı geçen illerde ve bazı toplum kesimleri üzerinde tam bir şok etkisi yarattı. Bunun doğal bir sonucu olarak kamuoyunun gündemi de yoğun bir şekilde yaşanan bu kayyım tartışmalarıyla şekillenmeye başladı. Tabii Türkiye’de son yıllarda sıklıkla görmeye başladığımız belediye yönetimlerine yapılan bu kayyım atamaları, yerel yönetimlerin merkezi yönetim karşısındaki hukuksal, siyasal ve yönetsel konumunu ve yerel demokrasi anlayışının geldiği son aşamayı da gözler önüne serdi. Bu konuların her biri başlı başına önemli birer tartışma konularıdır ama, bu konular hakkında açıklamalara başlamadan önce, bir hukuksal kavram olarak Kayyımlığın doğru kullanım şeklinin ifade edilmesi büyük önem taşımaktadır.

Bunun en önemli nedenlerinden biri de kavramın gazetelerde, internet sayfalarında, yazarların kaleme aldığı köşe yazılarında ve televizyon konuşmalarında “kayyım” ya da “kayyum” olarak iki farklı şekilde kullanılmasıdır. Bu durum, çeşitli sorunlara neden olabilmektedir. Bu nedenle öncelikle “Kayyım” sözcüğünün kavramsal anlamda açıklığa kavuşturulması ve karmaşadan arındırılması gerekir. TDK sözlüğünde, aynı zamanda Arapça kökenli bir sözcük olan kayyum sözcüğü iki anlamda kullanmıştır. Kavramın eski kullanımı “cami hademesi” anlamına gelirken, hukuksal açıdan “belli bir malın yönetilmesi veya belli bir işin yapılması için görevlendirilen kimse” olarak tanımlanmıştır. TDK’nın, birbirinden farklı iki sözcüğün anlamlarını tek bir sözcükmüş gibi “kayyum” sözcüğünde birleştirmiş olması, bu konudaki kavramsal karmaşayı artırmıştır. TDV İslâm Ansiklopedisi ise, her iki sözcüğü ayrı ayrı maddeler halinde açıklamıştır. Buna göre, camilerde temizlik görevlisi ve aynı zamanda vakıf mütevellisi anlamında kullanılan terim kayyım, Allah’ın isimlerinden biri olarak kullanılan sözcük ise kayyum’dur.

Ansiklopedide yazıldığı gibi, kayyım ve kayyum sözcüklerinin hem anlamları hem de kullanım yerleri farklıdır. “Kayyım” belirli bir malın özellikle bir vakfın yönetilmesi ve belirli bir işin yönetilmesi için atanan kimse anlamlarına gelmekte ve hukuksal bir kavram olarak kullanılmaktadır. Kayyum ise, İslam inancına göre Esmâ-i Hüsnâ’da sayılan Allah’ın 99 isminden biridir. Ve sözcük olarak da “kendi varlığıyla ayakta duran, varlığını sürdürmek için hiçbir şeye ihtiyaç duymayan, her şeyin varlığı kendisine bağlı olan ve tüm yaratılmışları var eden” anlamlarına gelmektedir. Günümüzde yaşanan, belediye başkanlarının görevden alınmaları nedeniyle tanık olduğumuz söz konusu tartışmalarda kullanılan “kayyım” sözcüğü ise, Efsane Mülkiyemizin yerel yönetimler konusunda tartışmasız bir numaralı otoritesi olan Prof. Dr. Ruşen Keleş hocamız tarafından özetle şu şekilde yorumlanmıştır. “Kayyım sözcüğü, ne 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda ne de 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda kavram olarak geçmemektedir. Nitekim Özel Hukuka tabi gerçek ve tüzel kişiler için kullanılan kayyım kavramın belediyelere yapılan atamalar için kullanılması uygun bulunmamaktadır. Diğer yandan, kayyım atamalarının mahkeme kararlarıyla gerçekleştirilmesi gerekirken, yerel yönetimlerde yapılan atamaların merkezi yönetim tarafından bir mahkeme kararı olmaksızın yapılması da hukuken tartışmalı bir uygulamadır.

Kamuoyunda “belediyelere kayyım atanması” olarak ifade edilen durum; “terör ve terör örgütlerine yardım ve yataklık nedeniyle belediye başkanlarının yerine ‘vesayet makamınca’ atama yapılması durumudur.” Esasen Uluslararası sözleşmelere aykırı olan ve Anayasal ve yasal açılardan da çok tartışmalı bulunan böyle bir düzenleme bizim hukukumuza 1 Eylül 2016 tarih ve 29818 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 674 sayılı KHK ile girmiştir.

674 sayılı KHK’nın 38. maddesine göre, “belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi hallerinde 46‘ncı madde hükümlerine göre yerine atama yapılmasına karar verilebilmektedir.

Bu durumda, 674 sayılı KHK’nın 38. maddesince getirilen ek hükümle terör nedeniyle görevden alınma sürecinin ardından yeni belediye başkanı ve meclis üyesi büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde ise vali tarafından atanabilmektedir. İşte, belediye başkanlarının görevden alınarak yerlerine kayyım atanması uygulaması söz konusu bu maddeye dayanılarak yapılabilmektedir. Ancak bu uygulama yasal olmakla birlikte meşru değildir. Şöyle ki; Türkiye’de devlet idaresini düzenleyen Anayasa’nın 123’üncü maddesi Türkiye’de devlet idaresini merkezi yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayırmış ve “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” Hükmünü getirerek yerel yönetimleri de merkezi idarenin yanında idarenin birbirinden ayrılmaz temel unsurlarından birisi olarak saymıştır. Yine Anayasamızın Mahalli İdareleri düzenleyen 127’inci maddesinde “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” Şeklinde tanımlanmıştır. Ayrıca, yine Anayasamızın Egemenliği düzenleyen 6’ncı maddesinde “Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” Hükümlerini içermektedir. Anayasanın bu maddelerinden açıkça anlaşılacağı üzere, seçilmiş bir kişi olan belediye başkanının idari bir kararla görevinden alınarak yerine atanmış bir kişi olan vali veya kaymakamın atanması Anayasanın lafzına ve ruhuna aykırıdır.

Bilindiği üzere yasalar lafzı ve ruhuyla hüküm ifade ederler. Lafzın açık olmadığı durumlarda yasanın konuluş amacına bakılır. Bu açıdan bakıldığında; Anayasanın 127’inci maddesi “Mahallî idareler….Kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” Hükmüyle tanımlanmıştır. Söz konusu bu hükümden de açıkça anlaşılacağı üzere; belediyelerin, o yer halkının oylarıyla seçilmiş kurullar tarafından yönetilmesi idari bir tercih değil, Anayasal bir zorunluluktur. Belediyelerin, Anayasanın bu hükmüyle bağdaşırlığı hukuken tartışmalı bir KHK hükmüne dayanılarak atanan bir kayyım tarafından yönetilmesi durumu, belediyeler için bir anlamda olağanüstü bir hal durumu oluşturacaktır. Kaldı ki, atanan kayyımın kullanacağı yetkilerin yine Anayasanın “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” Hükmüyle de ne derecede uyarlı olduğu hususu da ayrı bir hukuksal tartışma konusudur. Aynı uygulama yerel yönetimlerin varoluş felsefesine de aykırılık oluşturmaktadır.

Çünkü belediyenin seçilmiş bir kişi olan belediye başkanı ve belediye meclis üyeleri tarafından değil de merkezi yönetim tarafından atanan bir memur tarafından yönetilmesi, belediyenin yerel yönetim birimi olma özelliğini ortadan kaldırmakta ve onu merkezi yönetimin, tapu müdürlüğü, çevre müdürlüğü ve sağlık müdürlüğü gibi mülki idare amirine bağlı bir “Belediye Müdürlüğü” birimi haline getirmektedir.

Türkiye’nin en kısa zamanda kamu vicdanında haklı bir yeri olmayan bu kayyım ataması uygulamasından vaz geçmesi gerekmektedir. Esasen Türkiye’nin bu konuda yeni arayışlar içerisine girmesine de gerek yoktur. Bunun için yapılacak en iyi tercih, geçmişte çok iyi işleyen ve hiçbir yakınmaya neden olmayan seçilmiş belediye başkanlarının yüksek mahkeme kararı olmadan görevden alınamaması yöntemine geri dönmek olacaktır. Yoksa, mevcut uygulamadaki gibi kayyımlar atanması yönteminde ısrar edilmesi halinde, şimdiki gibi büyük hoşnutsuzlukların kaynağı olan bu çeşit kayyım atanması uygulanması durumu yakın ve uzak gelecekte de çok değişik toplumsal tartışma ve çalkantıların nedeni olmaya devam edecektir.

MEÜ. E. Öğr. Gör. Uzm. Celal TEZEL

Celal Tezel